導(dǎo) 語(yǔ)

半個(gè)月前，有人在微信群討論：“經(jīng)過(guò)衛(wèi)生行政部門(mén)備案的，嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是否屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)范疇”。我當(dāng)即表達(dá)了明確的觀點(diǎn)，當(dāng)然，也有個(gè)別同仁仍持不同意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)我并沒(méi)把這個(gè)問(wèn)題當(dāng)回事，甚至理所當(dāng)然的認(rèn)為這簡(jiǎn)直就是一個(gè)偽命題，不具備任何討論意義。然而，讓我驚訝的是這個(gè)問(wèn)題近日卻產(chǎn)生了激烈的大討論。趁著周末，我認(rèn)為有必要對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行一番探析。

一  兩種標(biāo)準(zhǔn)的制定原則和程序不同

1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定原則

《食品安全法》第二十四條規(guī)定：制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學(xué)合理、安全可靠。

《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(衛(wèi)生部令第77號(hào))第二條規(guī)定：制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康為宗旨，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，做到科學(xué)合理、公開(kāi)透明、安全可靠。

《食品安全法》第二十九條規(guī)定：對(duì)地方特色食品，沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)可以制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案。

《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理工作的通知》(國(guó)衛(wèi)辦食品函〔2016〕733號(hào))進(jìn)一步明確了食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)涵蓋范圍：省級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)對(duì)沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方特色食品制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)包括地方特色食品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的衛(wèi)生要求、與地方標(biāo)準(zhǔn)配套的檢驗(yàn)方法與規(guī)程等，不包括食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)涵蓋的食品類(lèi)別和保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等。

《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第五條：制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康為宗旨，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，充分考慮地方食品特點(diǎn)和飲食習(xí)慣，做到科學(xué)合理、公開(kāi)透明、安全可靠。

2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定程序

《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第四條規(guī)定：食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂工作包括規(guī)劃、計(jì)劃、立項(xiàng)、起草、審查、批準(zhǔn)、發(fā)布以及修改與復(fù)審等。

《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第六條規(guī)定：食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的制定、公布具體程序參照《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》執(zhí)行。

3 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則與備案程序

《食品安全法》第三十條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在本企業(yè)適用，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)備案。

需要特別說(shuō)明的是，2015年修訂的食品安全法刪除了原法“企業(yè)生產(chǎn)的食品沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)”的規(guī)定。隨著食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)整合工作的基本完成，食品安全橫向標(biāo)準(zhǔn)基本完善，不存在沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況，故刪除了原法相應(yīng)的規(guī)定。

2016年6月30日，《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理工作的通知》(國(guó)衛(wèi)辦食品函〔2016〕733號(hào))明確：食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)報(bào)備的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)，是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的第一責(zé)任人。食品生產(chǎn)企業(yè)制定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)備案。嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是指，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的食品安全指標(biāo)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)規(guī)定。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案是指衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中食品安全相關(guān)內(nèi)容材料進(jìn)行登記、存檔、公開(kāi)、備查的過(guò)程。

2016年11月4日，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于宣布失效第二批委文件的決定》(國(guó)衛(wèi)辦發(fā)〔2016〕59號(hào))，將原衛(wèi)生部發(fā)布的《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》(衛(wèi)政法發(fā)〔2009〕54號(hào))宣布失效。之后國(guó)家并沒(méi)有發(fā)布新的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的有關(guān)規(guī)范性文件。辦法失效之后，北京、福建、新疆、河南、重慶、河北、黑龍江、寧夏等省市相繼發(fā)布或修訂了本地的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案管理文件。

對(duì)比食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)（統(tǒng)稱(chēng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)）與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則，二者顯著不同。制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的原則概況起來(lái)包括兩點(diǎn)：一是保障公眾身體健康是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的宗旨；二是食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)做到科學(xué)合理、安全可靠。食品安全標(biāo)準(zhǔn)由于要照顧到全國(guó)或者全省的平均水平，是保障食品安全的底線。

所謂食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是食品生產(chǎn)企業(yè)自己制定的，作為企業(yè)組織生產(chǎn)的依據(jù)，屬于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)范疇。為了增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)可以制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高食品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)的這種行為，也體現(xiàn)了對(duì)食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的尊重。如《湖北省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案應(yīng)當(dāng)遵循以保障公眾健康為宗旨，以科學(xué)合理、安全真實(shí)為原則，以有利于促進(jìn)食品行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)。

由于食品安全標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則不同，制定(備案)程序也自然有所區(qū)別。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂工作包括規(guī)劃、計(jì)劃、立項(xiàng)、起草、審查、批準(zhǔn)、發(fā)布以及修改與復(fù)審等，且批準(zhǔn)發(fā)布的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)均屬科技成果。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本內(nèi)容由食品生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)，只要符合法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，即可通過(guò)自我聲明公開(kāi)或備案形式實(shí)施。如《黑龍江省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法(試行)》規(guī)定，對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)范圍內(nèi)需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的技術(shù)要求、管理要求和工作要求所制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不低于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)要求，或者與相應(yīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定完全一致時(shí)，不予備案，企業(yè)在“黑龍江省食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息網(wǎng)”自我聲明公開(kāi)，供公眾免費(fèi)查詢(xún)，并接受社會(huì)監(jiān)督;當(dāng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中食品安全相關(guān)內(nèi)容材料報(bào)衛(wèi)生行政部門(mén)登記、存檔、公開(kāi)、備查。

二  食品安全標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的特征不同

1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)具備強(qiáng)制性與唯一性

《食品安全法》第二十五條規(guī)定：食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

過(guò)去，衛(wèi)生部或者質(zhì)檢總局聯(lián)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委相繼發(fā)布了多個(gè)食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如GB 2719-2003《食醋衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、GB 19855-2005《月餅》等。因與現(xiàn)行食品安全法規(guī)定抵觸，2015年5月15日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)公告(2015年第15號(hào))批準(zhǔn)發(fā)布GB/T 19855-2015《月餅》代替GB 19855-2005，即由條文強(qiáng)制修訂為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。2018年6月21日，國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合市場(chǎng)總局發(fā)布GB 2719-2018《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食醋》，代替GB 2719-2003《食醋衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。

此外，諸多食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的食品安全指標(biāo)存在限量標(biāo)準(zhǔn)要求，而限量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，主要包括結(jié)果表明可能對(duì)人體健康造成不良影響，涉及的食品對(duì)公眾總暴露量有顯著意義，且可以產(chǎn)生公共衛(wèi)生保護(hù)意義。顯然，食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的食品安全指標(biāo)是明確的，唯一的。

《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第四條規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照生產(chǎn)企業(yè)所在地的食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。《食品安全法》第二十九條規(guī)定：食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定后，該地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。該條規(guī)定是避免出現(xiàn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)存在，導(dǎo)致適用混亂。上述規(guī)定也均說(shuō)明了食品安全標(biāo)準(zhǔn)具備強(qiáng)制性和唯一性。

2 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不具備強(qiáng)制性與唯一性

所謂強(qiáng)制性，即食品生產(chǎn)者無(wú)論選擇食品相關(guān)的國(guó)家推薦標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方推薦標(biāo)準(zhǔn)或者團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等，作為食品生產(chǎn)者組織生產(chǎn)和申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可的依據(jù)，必須同時(shí)符合相關(guān)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，食品生產(chǎn)者也可直接應(yīng)用并嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)。如《黑龍江省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法(試行)》第六條規(guī)定：企業(yè)在遵守國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)作為最低限度的前提下，可以自主選擇執(zhí)行相應(yīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，或制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不具備獨(dú)立起草能力的企業(yè)，直接應(yīng)用并嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)。

食品生產(chǎn)者是否僅且只能依照備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)呢?譬如：某企業(yè)為增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，增加消費(fèi)者選擇權(quán)，根據(jù)市場(chǎng)選擇定位不同，決定選擇執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)不同等級(jí)的食品投放相應(yīng)市場(chǎng)銷(xiāo)售。其中一部分產(chǎn)品選擇執(zhí)行并標(biāo)稱(chēng)(在標(biāo)簽上標(biāo)明企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編號(hào))嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一部分產(chǎn)品執(zhí)行并標(biāo)稱(chēng)(在標(biāo)簽上標(biāo)明國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編號(hào))相應(yīng)食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為此舉并未違反食品相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定。如果該結(jié)論成立，那么該企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)顯然不具備強(qiáng)制性。

另外，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只要不和法律法規(guī)及食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)沖突，即可與之并存。如河南規(guī)定已經(jīng)備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者河南省食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)沖突的，該企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)廢止;黑龍江規(guī)定與有關(guān)規(guī)定或?qū)嶋H情況存在沖突的，自沖突之日起，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)廢止。顯然，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不具備食品安全標(biāo)準(zhǔn)的唯一性特點(diǎn)。

三  兩種標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)形式不同

1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)制度

《食品安全法》第三十二條規(guī)定：省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)食品安全監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)行政等部門(mén)，分別對(duì)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)規(guī)范(試行)》的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)主要采取問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、指標(biāo)驗(yàn)證、專(zhuān)家咨詢(xún)等方式。省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門(mén)分別對(duì)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果將成為修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。如果跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果表明食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)修訂的，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)、國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定或者修訂相應(yīng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)。

2 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案后的管理

查閱全國(guó)多地有關(guān)食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案管理規(guī)定發(fā)現(xiàn)，與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)不同的是，很多地方規(guī)定了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案有效期限。如北京、新疆、河北、寧夏規(guī)定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案有效期為五年;重慶企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案有效期為三年。

除此之外，企業(yè)在執(zhí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、其他有關(guān)規(guī)定的變化(如與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)沖突)或自身需要(如企業(yè)生產(chǎn)工藝或食品配料及配方發(fā)生改變)，及時(shí)、主動(dòng)對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)審，修訂、修改后重新申請(qǐng)備案或者注銷(xiāo)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案。

對(duì)比食品安全標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)制度不難發(fā)現(xiàn)，二者的依據(jù)、程序、效力等都存在明顯的區(qū)別。食品安全標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)，是對(duì)食品安全國(guó)家或者地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，了解標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況并進(jìn)行分析和研究，提出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)修訂相關(guān)建議的過(guò)程。跟蹤評(píng)價(jià)工作包括標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)和執(zhí)行情況、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的措施及成效、標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)或技術(shù)要求的科學(xué)性和實(shí)用性以及其他需要跟蹤評(píng)價(jià)的內(nèi)容。食品安全標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康為宗旨，堅(jiān)持科學(xué)合理、依法高效、客觀公正、真實(shí)可靠的原則。

企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)，除因企業(yè)自身需要而修訂、修改外，關(guān)鍵取決于了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)。當(dāng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化時(shí)，企業(yè)應(yīng)及時(shí)對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)審，實(shí)際上企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)系依附于食品安全標(biāo)準(zhǔn)而存在。

四  兩種標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的法律效果不同

1 行政處罰法律責(zé)任不同

根據(jù)食品安全監(jiān)督抽檢相關(guān)規(guī)定，檢驗(yàn)結(jié)論原則上按照《國(guó)家食品安全監(jiān)督抽檢實(shí)施細(xì)則》中檢驗(yàn)項(xiàng)目依據(jù)的法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)要求判定，若被檢產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求高于該要求時(shí)，應(yīng)按被檢產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求判定。例如當(dāng)某食品經(jīng)監(jiān)督抽檢，其中污染物項(xiàng)目不符合備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則存在兩種情形：第一種是僅不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但符合對(duì)應(yīng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn);第二種是既不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也不符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于第二種情形，認(rèn)定為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的違法行為，違反了《食品安全法》第三十四條第二項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第一款的規(guī)定處罰并無(wú)爭(zhēng)議。但是對(duì)第一種情形是否也應(yīng)按照上述規(guī)定處罰企業(yè)呢?筆者將通過(guò)一個(gè)面包的案例來(lái)予以說(shuō)明。

GB 2762-2017《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中污染物限量》規(guī)定了食品中鉛的限量指標(biāo)(GB 7099-2015《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 糕點(diǎn)、面包》3.4條規(guī)定，污染物限量應(yīng)符合GB 2762的規(guī)定)，其中面包(GB 2762-2017附錄A食品類(lèi)別說(shuō)明明確，焙烤食品包括面包)中鉛的限量為0.5mg/kg，見(jiàn)表1。

表1 GB 2762食品中鉛限量指標(biāo)（節(jié)選）

筆者在廣東省食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案信息系統(tǒng)中隨機(jī)查閱到廣東酒家集團(tuán)利口福食品有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)利口福食品公司)于2018年7月18日備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q/LKF 0006S-2018《三文治面包》，該企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)鉛指標(biāo)作了下調(diào)，即0.4mg/kg，見(jiàn)表2。

表2 Q/LKF 0006S-2018

假如利口福食品公司選擇執(zhí)行并明示企標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)Q/LKF 0006S-2018生產(chǎn)的某批次三文治面包，在監(jiān)督抽檢中所檢項(xiàng)目鉛的實(shí)測(cè)值為0.45 mg/kg，檢驗(yàn)結(jié)論則為“經(jīng)抽樣檢驗(yàn)，鉛項(xiàng)目不符合Q/LKF 0006S-2018要求，檢驗(yàn)結(jié)論為不合格”。同時(shí)，所檢批次三文治面包是符合GB 2762-2017《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中污染物限量》及GB 7099-2015《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 糕點(diǎn)、面包》的標(biāo)準(zhǔn)要求的。

國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在《食品中污染物限量》(GB2762)問(wèn)答中對(duì)本標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施中應(yīng)當(dāng)遵循的原則進(jìn)行了明確，強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，符合食品污染物限量標(biāo)準(zhǔn)要求。鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)采用嚴(yán)于GB2762的控制要求，嚴(yán)格生產(chǎn)過(guò)程食品安全管理，降低食品中污染物的含量,推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

顯然，本案中如果將利口福食品公司生產(chǎn)的符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn))的三文治面包，直接認(rèn)定為不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，致使企業(yè)承擔(dān)較重的法律責(zé)任，顯然是有失公允的。此舉勢(shì)必打擊企業(yè)選擇制定并執(zhí)行嚴(yán)與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的積極性，這既不符合過(guò)罰相當(dāng)原則，與食品安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施遵循的原則背道而馳，也違背了立法初衷。

執(zhí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)公眾健康作出更高要求的承諾。本案中，涉案產(chǎn)品不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是所檢食品與其標(biāo)簽上明示的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不符，違反了《食品安全法》第七十一條第三款的規(guī)定，符合《食品安全法》第一百二十五條第一款第二項(xiàng)的情形，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款進(jìn)行處罰。這一點(diǎn)與北京市食品藥品監(jiān)督管理局食品類(lèi)相關(guān)案件處理指導(dǎo)意見(jiàn)(一)也是一致的。

2 行刑銜接的有關(guān)問(wèn)題

《刑法》第一百四十三條【生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪】規(guī)定：生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金;后果特別嚴(yán)重的，處七年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)第一條規(guī)定：生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第一百四十三條規(guī)定的“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”：……(一)含有嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的;

最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)的補(bǔ)充規(guī)定》(公通字〔2017〕12號(hào))規(guī)定：生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,涉嫌下列情形之一的,應(yīng)予立案追訴:(一)食品含有嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的;

顯然，生產(chǎn)、銷(xiāo)售的食品中，污染物是否嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量，則是構(gòu)成犯罪的關(guān)鍵界定標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于食品中污染物嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前尚未見(jiàn)到國(guó)家有明確規(guī)定，但是溫州、紹興、南昌等地中級(jí)人民法院、市檢察院、市食品藥監(jiān)局等部門(mén)均聯(lián)合出臺(tái)了具體規(guī)定。如南昌市中級(jí)人民法院、檢察院、公安局、農(nóng)業(yè)局、食品藥監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)的《南昌市辦理危害食品安全刑事案件適用法律問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》(洪公通字〔2018〕47號(hào))規(guī)定，應(yīng)按照國(guó)家或者地方有關(guān)規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。如果同時(shí)存在時(shí)，應(yīng)按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)于《解釋》第一條第一項(xiàng)中“含有嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的”情形，應(yīng)按照國(guó)家或者地方有關(guān)規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。如果同時(shí)存在時(shí)，應(yīng)按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。國(guó)家或者地方?jīng)]有規(guī)定的，一般理解為超出國(guó)家或者地方限量標(biāo)準(zhǔn)的一倍。

需要注意的是，上述文件中對(duì)嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的認(rèn)定，并未提及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如果將備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也理解為食品安全標(biāo)準(zhǔn)，由于各個(gè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的限量標(biāo)準(zhǔn)與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的限量標(biāo)準(zhǔn)不一，那么對(duì)嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)限量的認(rèn)定就存在多重標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致犯罪界定標(biāo)準(zhǔn)不一，這既不符合刑法謙抑性原則，也不符合罪刑法定原則。

五  結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)比食品安全標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則及程序、特征、跟蹤評(píng)價(jià)形式和法律效果，二者明顯存在本質(zhì)區(qū)別，即備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不屬于，也不應(yīng)理解為食品安全標(biāo)準(zhǔn)范疇。