□ 鄭秋云 北京市京師(泉州)律師事務(wù)所

案情回放

2019年7月，福建省晉江市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在查處當(dāng)?shù)匾患艺{(diào)味品生產(chǎn)企業(yè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)生產(chǎn)的某款雞精調(diào)味料的菌落總數(shù)項(xiàng)目檢驗(yàn)結(jié)果不符合《SB/T 10371-2003雞精調(diào)味料》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求。但是，該標(biāo)準(zhǔn)為中華人民共和國(guó)商業(yè)行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不屬于強(qiáng)制執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范疇，而《食品安全法》第112條第2款規(guī)定“抽查檢測(cè)結(jié)果確定有關(guān)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為行政處罰的依據(jù)”，且該法第三章第25條對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)也作出了限定，即“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。所以，上述不符合推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的雞精調(diào)味料生產(chǎn)企業(yè)是否會(huì)被監(jiān)管或處罰呢?

律師觀(guān)點(diǎn)

筆者認(rèn)為，該事件的爭(zhēng)議來(lái)自于上述案例末尾指出的對(duì)《食品安全法》兩條規(guī)定的不同理解——多數(shù)人錯(cuò)誤地以為“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”就是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)稱(chēng)，也錯(cuò)誤地以為食品只受《食品安全法》的約束。

多數(shù)人之所以錯(cuò)誤地以為“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”就是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)稱(chēng)，究其緣由，是因?yàn)樗麄儍H以字面詞義來(lái)推定其涵蓋的范圍，而不曉得《食品安全法》已對(duì)該詞匯進(jìn)行了限定，即“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)”。那么，哪些標(biāo)準(zhǔn)稱(chēng)得上是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)呢?《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)化法》)第七條規(guī)定：“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康、人身與財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律，以及行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)”。此外，2019年5月14日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局答復(fù)公眾提問(wèn)時(shí)也表示：“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”根據(jù)上述規(guī)定和答復(fù)，除另有規(guī)定，否則食品安全標(biāo)準(zhǔn)即等同于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

《食品安全法實(shí)務(wù)精解與案例指引》第43頁(yè)稱(chēng)，“在監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)明確的一個(gè)意識(shí)是，只要食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品不符合的標(biāo)準(zhǔn)不是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，那么不管是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)一定不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)，都不能按照“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定性與處罰。”但該《指引》應(yīng)當(dāng)更清晰地指出，“都不能按照《食品安全法》的規(guī)定定性與處罰”。因此，除《食品安全法》以外，行政監(jiān)管部門(mén)還可依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等作出處罰。

目前，當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)督管理局遇到本文提到的案例情形時(shí)，幾乎全部按照食品企業(yè)違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條進(jìn)行處罰。該條款規(guī)定，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。產(chǎn)品質(zhì)量則應(yīng)符合下列要求，即不存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理危險(xiǎn)，有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，產(chǎn)品質(zhì)量還應(yīng)符合該標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定——該法第四十九條規(guī)定，“生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售，沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售產(chǎn)品(包括已售出和未售出的產(chǎn)品)貨值金額等值以上、3倍以下的罰款……”

針對(duì)上述市場(chǎng)監(jiān)督管理局的做法，一些反對(duì)者也闡述了他們的理由。

理由一：《產(chǎn)品質(zhì)量法》是通用于所有行業(yè)的法律，而《食品安全法》是僅適用于食品行業(yè)的法律，應(yīng)當(dāng)作為特別法優(yōu)于普通法，既然《食品安全法》未規(guī)定推薦性標(biāo)準(zhǔn)可作為處罰依據(jù)，那么就不能作出處罰。

理由二：既然討論的是標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，那么《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定最為權(quán)威。《標(biāo)準(zhǔn)化法》第三十六條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口的產(chǎn)品或者提供的服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，或者企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)不符合其公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。”第三十七條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口的產(chǎn)品或者提供的服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行查處，記入信用記錄，并依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以公示;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”根據(jù)上述兩項(xiàng)規(guī)定，對(duì)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品其法律責(zé)任可依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》處罰，推薦性標(biāo)準(zhǔn)并未列在其中，那么依據(jù)GB/T檢驗(yàn)不合格的產(chǎn)品，就不應(yīng)進(jìn)行行政處罰。

理由三：《產(chǎn)品質(zhì)量法》只規(guī)定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，那么不符合團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品又當(dāng)如何認(rèn)定與處罰呢?

理由四：《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條規(guī)定了生產(chǎn)者的義務(wù)，而對(duì)銷(xiāo)售者只在第三十三條至三十九條中規(guī)定了其他義務(wù)，若只在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)無(wú)法查明生產(chǎn)企業(yè)的上述產(chǎn)品(可能為自產(chǎn)自銷(xiāo))，對(duì)銷(xiāo)售者的違法行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)哪一條款進(jìn)行認(rèn)定呢?

筆者認(rèn)為，當(dāng)下的法律規(guī)定并沒(méi)有很好地解決上述4個(gè)反對(duì)問(wèn)題，尤其是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條和《標(biāo)準(zhǔn)化法》第三十七條可能存在沖突，甚至從某種意義上來(lái)說(shuō)，前者可能有違《標(biāo)準(zhǔn)化法》的立法精神——自行作了更廣闊的規(guī)定，但二者的法律地位同等重要，且均現(xiàn)行有效，所以市場(chǎng)監(jiān)督管理局引用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定作出違法認(rèn)定和處罰，難以提出異議。但從法律的嚴(yán)謹(jǐn)性、一致性考慮，立法者應(yīng)當(dāng)重視對(duì)其他推薦性標(biāo)準(zhǔn)的適用后果作出明確統(tǒng)一的規(guī)定。

綜上所述，目前對(duì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在《食品安全法》中并沒(méi)有作出相應(yīng)的適用和違反后果的規(guī)定，在《標(biāo)準(zhǔn)化法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》中予以了規(guī)定;推薦性標(biāo)準(zhǔn)雖為非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但企業(yè)一旦自愿采用并在產(chǎn)品或包裝上注明了該標(biāo)準(zhǔn)，則必須執(zhí)行，市場(chǎng)監(jiān)管局也可以依據(jù)該執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管和處罰。